Hallinnosta hallintaan: Hallintoa, markkinoita ja verkostosuhteita

kunnat_ja_kolmas_kansi.inddJärjestöjen parissa on noussut keskustelua siitä, pitäisikö hallinnossa siirtyä nykyisen, osin varsin markkinasuuntautuneen ohjauksen sijasta hallintaan eli ns. new public governance -malliin. Kunnissa tätä siirtymää on tapahtunut eräillä alueilla paljonkin.  Minkälaisen otteen omaksuvat uudet maakuntahallinnot?

Mistä on kyse? Teemasta on paljon, varsin paljon myös hallintotieteellistä tutkimusta. Doktriini julkaisee otteen Sakari Möttösen ja Jorma Niemelän kirjasta Kunta ja kolmas sektori, yhteistyön uudet muodot (Ps-kustannus 2005).

Kuntien johtamisen eräänä taitekohtana voi pitää vaihetta, jossa managerialistinen NPM-suuntaan perustuva kuntien kehittämis- ja johtamisoppi alkaa tyhjentyä eikä sillä enää voida vastata tietoyhteiskunnan muuttuviin tarpeisiin. New Public Management -opin keskeiset periaatteet koskevat yhtäältä markkinoiden hyödyntämistä ja toimintojen siirtoa markkinoilla hoidettavaksi sekä toisaalta organisaatioiden managerialistista johtamista.

Toimintaympäristön muutos vaatii uudenlaista johtamisotetta ja toimintatapaa.

Toimintaympäristön muutos vaatii kunnilta uudenlaista johtamisotetta ja toimintatapaa. Uuden toimintatavan keskeiseksi käsitteeksi on nousemassa verkosto. Organisaation johtamisen rinnalle vaaditaan verkostojen johtamista. Eri toimintojen välisen suhteen ohjauksessa on erotettu kolme periaatetta: hierarkiat, markkinat ja verkostot (Sotarauta ym. 2003).

Hierarkialla tarkoitetaan ohjaussuhdetta, jossa ylimmällä organisaatiotasolla on oikeus antaa määräyksiä alemmalle organisaatiotasolle. Byrokraattinen organisaatiomalli perustuu hierarkiaan ja ylemmän organisaatiotason määräämisoikeuteen. Hierarkiassa ohjaussuhde perustuu auktoriteettiin.

Markkinaohjaus perustuu palvelun sekä tavaran ostoon ja myyntiin. Markkinoilla toimimisessa on keskeistä tavaran ja palvelun vaihtoon kuuluva rahallinen korvaus. Markkinoilla pärjäävät ne, jotka pystyvät tuottamaan edullisimmin tavaroita ja palveluja sekä saavat niistä rahallisen korvauksen, joka ylittää tuotantokustannukset. Toimijoiden väliset suhteet ovat markkinoilla usein kertaluonteisia. Ostaja vaihtaa myyjää sen mukaan, mistä edullisimmin palvelun tai tavaran saa. Markkinoille kuuluu tuottajien välinen kilpailu. Ohjaussuhde perustuu hinnanmuodostukseen.

Verkostosuhteen on katsottu perustuvan vapaaehtoisuuteen, toimijoiden väliseen keskinäiseen riippuvuuteen, hyödyn tuottamiseen verkostoon osallistujille sekä lojaliteettiin ja toimijoiden väliseen solidaarisuuteen. Verkoston koossapitävä voima on toimijoiden yhteinen intressi.

Verkostossa ei millään osapuolella ole ehdotonta määräysvaltaa muihin toimijoihin: valta verkostoissa ei perustu muodolliseen asemaan vaan kykyyn luoda ja hyödyntää toimijoiden välisiä vuorovaikutussuhteita. Verkostosuhteet ovat luonteeltaan pysyviä ja vakiintuvia. Verkostoissa ohjaus perustuu toimijoiden keskinäiseen luottamukseen. (ks. esim. Powell 1991; Stoker 1997.)

Korkean luottamustason sopimuksellisuuden merkkejä ovat eettisesti ja moraalisesti sitovat sopimukset, yhteinen arvopohja ja vakiintuneet yhteistyösuhteet.

Markkinoita ja verkostoja erottaa sopimuksellisuuden aste. Hyyryläinen (2004) on erottanut matalan ja korkean luottamustason sopimuksellisuuden. Matalan luottamustason sopimuksellisuuden piirteitä ovat yksityinen intressi, sanktioidut sopimukset, vaihtuvat yhteistyösuhteet sekä osto- ja myyntiperiaate.

Korkean luottamustason sopimuksellisuuden merkkejä ovat eettisesti ja moraalisesti sitovat sopimukset, yhteinen arvopohja ja vakiintuneet yhteistyösuhteet. Markkinat perustuvat matalan luottamustason sopimuksellisuuteen ja verkostot korkean luottamustason sopimuksellisuuteen.

Uutta kehittämisen taitekohtaa voi luonnehtia niin, että olemme siirtymässä palvelukunnasta verkostokuntaan. Kunta on nähtävä palveluorganisaation ohella toimintaverkostona, jossa kunta hoitaa tehtäväänsä yhdessä muiden toimijoiden kanssa. Kunnan sisäisen organisoitumisen ja ohjaamisen rinnalle nousee kysymys, minkälaisessa vuorovaikutuksessa kunta on toimintaympäristönsä kanssa.

On ryhdytty puhumaan uudesta hallintatavasta tai hallintasuhteista, millä tarkoitetaan sitä, että hierarkioita, markkinoita ja verkostoja käytetään johtamisessa hyväksi samanaikaisesti ja rinnakkain.

Verkostojen merkityksen korostuminen muuttaa myös käsitystä kuntajohtamisesta. On ryhdytty puhumaan uudesta (paikallisesta) hallintatavasta tai hallintasuhteista, millä tarkoitetaan sitä, että hierarkioita, markkinoita ja verkostoja käytetään johtamisessa hyväksi samanaikaisesti ja rinnakkain.

cropped-luutuneiden-putsausta2.jpgKyse ei siis ole siitä, että verkostoilla korvattaisiin kokonaan organisaatioiden hierarkkinen rakenne tai että julkinen sektori ei voisi hyödyntää missään toiminnoissaan markkinoita. Pikemminkin asia on nähtävissä siten, että kunnan toiminnassa ei voida pidättäytyä pelkästään hierarkkiseen toiminnan ohjaamiseen tai uskoon, että markkinoiden hyödyntäminen ratkaisisi kunnallishallinnon ongelmat.

Verkostot nähdään hierarkioita ja markkinoita täydentävänä ohjaustapana. Vallalla on uskomus, että monimutkaistuva ja nopeasti muuttuva toimintaympäristö tekee organisaatiot toisistaan riippuviksi. Yksittäinen toimija ei pärjää pelkästään omilla toimillaan. Menestyminen edellyttää liittoutumista ja kumppanuutta muiden toimijoiden kanssa. Organisaatioita ei voida johtaa muista riippumatta, vaan yhdessä muiden kanssa.

Uudentyyppisten yhteistyö- ja verkostosuhteiden yhteydessä on ryhdytty puhumaan hallinnasta erotuksena perinteisestä hallinto-käsitteestä.

Verkostoajattelu tuo uuden piirteen myös julkisen ja yksityisen sektorin suhteeseen. Näitä sektoreita on totuttu pitämään toisilleen vastakkaisina ja sellaisina, jotka järjestävät suhteensa osto- (julkinen toimija) ja myynti- (yksityinen toimija) -periaatteella. Verkostoajattelu korostaa myös muunlaisia suhteita, jotka perustuvat luottamukseen perustuvaan yhteistoimintaan, yhteisiin pelisääntöihin ja mahdollisuuksien luomiseen (Tiihonen 2004, 13).

Uudentyyppisten yhteistyö- ja verkostosuhteiden yhteydessä on ryhdytty puhumaan hallinnasta erotuksena perinteisestä hallinto-käsitteestä. Hallintoon liittyy sellaisia tekijöitä ja ominaisuuksia kuten julkisen pakkovallan käyttö, viranomaistehtävien hoito, hierarkkinen organisaatiorakenne, toteutuskeskeinen toimintatapa ja organisaatioiden sisäisten prosessien johtaminen.

Hallinnan ominaisuuksia ovat taas kehittämiskeskeinen toimintatapa, organisaatioiden ulkoisten suhteiden hoito, toimintojen koordinointi, verkostoituminen, aloitteellisuus, aktiivisuus ja kumppanuus. (Anttiroiko ym. 2003, 141.)

Miten kunta hyödyntää toimintaympäristön toimintapotentiaalia ja -kapasiteettia?

Vaatimus toimintaympäristön muutosten huomioon ottamisesta kunnan johtamisessa ei ole sinänsä uusi. Jo pitkään on puhuttu, että kuntien herkkyyttä reagoida toimintaympäristön muutoksiin tulee nostaa. Puhuminen uudesta hallintatavasta nostaa esiin kuitenkin uuden piirteen kuntien toimintaympäristösuhteissa.

Kysymys siitä, miten kunta mukautuu toimintaympäristön muutoksiin, muuttuu kysymykseksi, miten kunta hyödyntää toimintaympäristön toimintapotentiaalia ja -kapasiteettia. Muutoksen reagoinnin sijasta uudessa hallintatavassa korostuu paikallisten voimavarojen hyödyntäminen.

Lisää pohdintaa kirjassa Kunta ja kolmas sektori.

pantzar

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Google+ photo

Olet kommentoimassa Google+ -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s